Del estado de emergencia a la consolidación del principio de unidad
Debo empezar este escrito comentando que acorde a nuestra carta magna el Estado Peruano es un Estado unitario y descentralizado, es decir, es unitario porque se mantiene una unidad jurídica, política, económica y social que se traduce en deberes comunes y se comparten metas para asegurar el bienestar social general y es descentralizado porque el gobierno se ejerce en tres niveles: un gobierno central, 25 gobiernos regionales y 1834 municipalidades provinciales y distritales. A la luz de los hechos, es evidente que no hay una correspondencia entre lo estipulado constitucionalmente y la realidad.
Lo acontecido en Cajamarca evidencia que el principio de unidad parece incompleto, cuando vemos un gobierno regional que lejos de ser parte de la solución se enfrenta directamente al Gobierno central dudamos de que esta unidad se aplique. En este punto vale preguntarse ¿que es lo que esta fallando? ¿que hacer para remediar situaciones similares en el futuro?
El día domingo 4 de diciembre a las 10 de la noche, el Presidente Ollanta Humala en un breve mensaje a la nación, anunció la instauración del estado de emergencia por 60 días a partír de las 00 horas del lunes en 4 provincias de la Región de Cajamarca (Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumasac) medida que como explico el presidente, busca restituir la paz y el orden de interno a fin de asegurar la provisión de servicios básicos y la restitución del estado de derecho.
Esta medida representa una salida oportuna, puesto que al cabo de unos minutos de su anuncio por el Presidente, en Cajamarca también se anunciaba la suspensión del paro y las movilizaciones, se esperaba que el Gobierno restituya de una vez el orden y la paz y con esta medida se da un paso certero.
Sin embargo esta acción es una medida excepcional, no se podría aplicar a cuanto conflicto social aparezca, se necesita de algunas reformas urgentes que afinen el actual proceso de Descentralización y por otro lado consoliden el principio de unidad. La descentralización es un reforma irreversible y necesaria, sin embargo es un proceso inacabado y no existe una única receta que propicie los mayores beneficios que ella pueda generar, más aún si este proceso a penas iniciado esta a puertas de cumplir sus primeros 10 años.
La actual descentralización tuvo 2 etapas evidentes, la primera etapa comprende el periodo de los años 2002-2006, correspondiente al periodo de gobierno del presidente Alejandro Toledo. Este primer momento se caracterizó por la formulación y aprobación de todo un paguete de normas como la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades, entre otras normas que propiciaron la aparición de una instancia intermedia de gobierno, el gobierno regional, constituyendose de manera temporal las 25 regiones actuales bajo la configuración departamental existente. También el mismo año se conforma el Consejo Nacional de Descentralización (CND) organismo autónomo que tuvo como principales labores el de conducir y monitorear el proceso de transferencia que se iniciaba. Se recuerda asimismo en este periodo el fracaso en el referendum para la constitución de macro regiones, el rotundo "no" que puso en jaque al gobierno.
En la etapa siguiente 2006-2010, el presidente Alan García presentó 20 anuncios para fortalecer el proceso de Descentralización, este paquete es conocido como el Shock Descentralizador, mediante estos anuncios se destaco el proceso de transferencia de funciones, teniendo como idea principal acelerar este proceso. En el mismo año el CND es absorbido por la PCM, con lo que se creó la Secretaría de Descentralización, nuevo conductor del proceso. En los años posteriores se formularon los planes anuales de transferencia de funciones, se aprueba del DS. 027-2007-PCM que dicta las Políticas de obligatorio cumplimiento, resaltándose la Política de Descentralización; para el año 2010 se identificaron algunos servicios públicos, delimitando los roles de cada uno de los niveles de gobierno y se presenta el Programa Nacional de Desarrollo de Capacidades (DS. 004-2010 PCM) y la Ley de Mancomunidades Municipales (Ley N° 29029).
En ambos periodos se puede apreciar la intención por acelerar el proceso a fin de hacer cuanto se pueda en sólo 5 años, este aceleramiento e improvisación dan señal de la ausencia de un planeamiento de largo plazo. Esta falta de visión provoca que los problemas que surjan se discutan sólo cuando estos son casi incontrolables. El problema de Cajamarca no es sólo minero, es un problema de unidad del estado en su conjunto, es producto de la ineficiencia de los 3 niveles de gobierno, de la poca articulación que se tiene y el expreso disocio entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Muestra de lo mencionado es por ejemplo, la creación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) una organización privada de articulación entre los Gobiernos Regionales que se reúne periódicamente y en la que casi no participa el gobierno central, situación similar sucede con AMPE y REMURPE. Al parecer la Secretaría de Descentralización de la PCM no ha logrado que los tres niveles de gobierno correspondan intereses y obligaciones.
Es necesario entonces y en un breve periodo analizar las mejores opciones para conseguir que este principio se aplique, así algunos puntos claves serían por ejemplo, analizar el sistema de representación, discutir la reelección en las instancias subnacionales (personalmente creo que no debería aplicarse en ningún tipo de elección), también se debería generar un espacio de articulación con reuniones periódicas en el que participen los Presidentes Regionales en su totalidad, una grupo de representantes de los Gobiernos Locales y por parte del gobierno central el Presidente de la República quien presidiría dicho espacio y todos los ministros de estado con competencias y funciones compartidas. Con respecto a esto último se podría mencionar al Consejo de Coordinación Intergubernamental, pero lamentablemente este casi ni se reúne y además su conformación es bastante discutible, por parte del gobierno central sólo lo conforman el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas, el presidente de CEPLAN y el Secretario de Descentralización, por parte de los Gobiernos Regionales sólo 2 presidentes de las 25 regiones y por parte de los gobiernos locales sólo 2 representantes de los 1834 municipios.
Si la finalidad de este gobierno es precisamente la inclusión social, para que esta se de, es básico que el Estado consolide su principio de unidad, sin él, por más fuerte que sea la motivación y múltiples las acciones, lejos de reducir esta brecha de exclusión, tendremos un estado cada vez más fragmentado y con puntos de vista irreconciliables.
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